監(jiān)察體制改革：把國企出納員和村部都納入監(jiān)察大網(wǎng)

為民說話 · 發(fā)表于 2018-3-14 16:54:30

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中國新聞周刊

昨天 10:47

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三個試點省市

進行了路徑不盡相同但卓有成效的探索

2017年11月10日，中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在山西祁縣東觀鎮(zhèn)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察工作情況時與工作人員深入交談。圖/新華

監(jiān)察體制改革：三試點省市全方位推進

《中國新聞周刊》記者/霍思伊

本文首發(fā)于總第843期《中國新聞周刊》

2017年10月18日，在國家監(jiān)察體制改革試點工作開展近一年之際，中共中央總書記習近平在中共第十九次全國代表大會的開幕會上正式宣告：監(jiān)察體制改革試點走向全國。

10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》。

三個月內(nèi)，全國31個�。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團監(jiān)察委員會已全部誕生，并由省級人民代表大會選舉產(chǎn)生省級監(jiān)察委員會主任。

中央紀委監(jiān)察部官網(wǎng)指出，這標志著全國省級監(jiān)察委員會已全部成立，國家監(jiān)察體制改革試點工作取得重大階段性成果。

2018年3月召開的十三屆全國人大一次會議將審議通過國家監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員。

轉(zhuǎn)隸不影響薪酬待遇

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》。

2017年1月18日，山西省第十二屆人民代表大會第七次會議選舉山西省委常委、紀委書記任建華為山西省監(jiān)察委員會主任，中國第一位省級監(jiān)察委員會主任誕生。

1月20日，北京市委常委、市紀委書記張碩輔被選為北京市監(jiān)察委員會主任。浙江省委常委、紀委書記任澤民被選為浙江省監(jiān)察委員會主任。2017年7月7日，浙江省委常委、紀委書記劉建超當選為浙江省監(jiān)察委員會主任，接替任澤民的職務。

北京、山西、浙江各自獨立探索，在轉(zhuǎn)隸融合、制度建設(shè)、調(diào)查措施使用上先行先試，為向全國擴展提供了樣本。

事實上，自從2016年10月收到中央紀委傳達的關(guān)于開展國家監(jiān)察體制改革試點的決策部署后，山西省就開始著手設(shè)計制度，起草相關(guān)文件。

參與起草《執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法》的山西省監(jiān)察委員會第三執(zhí)紀審查（調(diào)查）室副主任劉孝林告訴《中國新聞周刊》，來自省紀委各業(yè)務部門、省檢察院反貪污、反瀆職部門20多人共同設(shè)計制度，使山西省監(jiān)委在掛牌當日，就有章可循。

截至2017年3月底，山西省已經(jīng)建立“四個一”工作制度：“一個辦法”（執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法）、“一打規(guī)范”（調(diào)查措施使用規(guī)范）、“一張流程圖”（執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖）和“一套文書”（執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察常用文書）。

浙江省也出臺《監(jiān)察業(yè)務運行工作規(guī)程》，明確了監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責和監(jiān)察措施使用規(guī)范，共計7章136條，并且設(shè)計了79個業(yè)務工作模板和45類法律文書。

北京市研究制定36項制度，涵蓋組織決策、執(zhí)紀執(zhí)法、紀法銜接、監(jiān)督制約4個方面的制度體系。

同時，山西省制定出臺《山西省深化監(jiān)察體制改革試點實施方案》，確立了轉(zhuǎn)隸、建制、深化的“三步走”戰(zhàn)略。

其中，轉(zhuǎn)隸是第一步，山西省監(jiān)察委員會主任任建華說：“轉(zhuǎn)隸是‘過河’的橋和船，必須把橋搭好、把船造好。”

依據(jù)《試點方案》，為了整合反腐敗資源力量，各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關(guān)職能，全部整合至監(jiān)察委員會。

山西省紀委會同省委組織部、省檢察院、省編辦等單位，核實全省范圍內(nèi)的涉改機構(gòu)編制和干部人數(shù)，對其年齡、身份、職務、職級、學歷等3萬余條信息進行匯總梳理。

在省委、省委政法委的統(tǒng)籌指導下，省檢察院制定《全省檢察機關(guān)人員轉(zhuǎn)隸工作方案》，明確在同步推進司法體制改革中，不影響轉(zhuǎn)隸人員薪酬待遇，即入額檢察官依然享受入額后的工資福利待遇。

山西省還在調(diào)研基礎(chǔ)上，印發(fā)《關(guān)于市縣深化監(jiān)察體制改革試點工作的指導意見》，要求4個市采取“先縣后市”、7個市采取“先市后縣”的辦法進行改革。

截至2017年3月30日，山西省、市、縣三級131個監(jiān)察委員會全部掛牌成立，山西檢察系統(tǒng)反貪、反瀆及職務犯罪預防三部門共劃轉(zhuǎn)編制2224個，實際轉(zhuǎn)隸1885名。其中，省級轉(zhuǎn)隸63名，市縣兩級共轉(zhuǎn)隸1822名。

至此，山西在全國率先完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會的轉(zhuǎn)隸組建工作，轉(zhuǎn)隸人員全部到位，案件線索全部移交。

一個月后，浙江和北京的轉(zhuǎn)隸工作也相繼完成。

浙江采取“先省、后縣、再市”的方式推進。省、市、縣三級監(jiān)委從全省各級檢察機關(guān)三部門共劃轉(zhuǎn)編制1889個，實際轉(zhuǎn)隸1645名，其中省級64名、市級290名、縣級1291名。

北京市從檢察機關(guān)共劃轉(zhuǎn)編制971個，實際轉(zhuǎn)隸772名。下轄四個市分院的三部門也全部轉(zhuǎn)隸至市級監(jiān)委，與市檢察院一起，共計229名，幾乎使市紀委原有人員增加一倍。各區(qū)檢察院實際參與轉(zhuǎn)隸538名。

為保障轉(zhuǎn)隸順利進行，三省市在過渡期間，均遵循“老事老辦法、新事新辦法”的原則，對已立案、尚未辦結(jié)的案件，按原有工作程序繼續(xù)辦理，新立案報紀委、監(jiān)委批準。紀委和檢察院共同做好職務犯罪案件的辦理、線索清理和移交工作，實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。

監(jiān)察對象擴延

在反腐敗力量整合的基礎(chǔ)上，習近平在中共十九大報告中明確指出，要對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

依據(jù)監(jiān)察法草案，監(jiān)察機關(guān)對6大類公職人員進行監(jiān)察：第一，中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；第二，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；第三，國有企業(yè)管理人員；第四，公辦教育科研文化醫(yī)療體育事業(yè)單位管理人員；第五，基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；第六，其他依法履行公職的人員。

監(jiān)察對象擴大后，三省市均對六類人員進行了摸底和登記。山西省監(jiān)察對象的數(shù)量居三試點之首，達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；北京市為99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；浙江省達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。

但在實踐中，由于對監(jiān)察對象的界定存在模糊不清之處，為了防止出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，三省市均根據(jù)具體情況對監(jiān)察范圍作了深化探索。

浙江省將監(jiān)察對象由六類擴大到七類，具體增加了“國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派到其他單位從事公務的人員”，以及“其他按照法律從事公務的人員”。

2017年12月12日，山西省紀委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化監(jiān)察體制改革試點工作的任務分解》，其中專門提到，要科學界定監(jiān)察對象標準，進一步系統(tǒng)、分級、精準建立監(jiān)察對象臺賬，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，增強監(jiān)督監(jiān)察工作的針對性。

山西省紀委監(jiān)委第七執(zhí)紀監(jiān)督室副主任牛小明對《中國新聞周刊》指出，除管理人員外，國有企業(yè)中重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的承辦人員，比如會計、出納、庫管、采購、銷售以及負責合同審核、招投標評審、質(zhì)量審核等方面業(yè)務的人員，也應納入監(jiān)察對象范圍。

如果將“國有企業(yè)管理人員”僵硬地理解成領(lǐng)導層人員，容易出現(xiàn)監(jiān)察空白。牛小明表示，在這方面，他們正在積極研究和探索。

山西省婁煩縣紀委書記、監(jiān)委主任尹達恒在組織監(jiān)察對象摸底時總結(jié)道：以“是否行使公權(quán)力”為主要依據(jù)，嚴格篩選監(jiān)察對象，既確保對公權(quán)力監(jiān)督不留空白，又去除普通教師等屬于行業(yè)管理范圍的對象，避免監(jiān)察范圍擴大化。

以太原市為例，由于六類對象中只列明了公辦教育科研文化醫(yī)療體育事業(yè)單位管理人員，對于部分民營醫(yī)院、民辦學校也承擔諸如履行醫(yī)保、執(zhí)行國家獎助學金、減免學費等部分服務和管理公共事務職能的情況，太原市對是否將其納入監(jiān)察范圍進行了可行性探討。

按照試點方案確定的監(jiān)察對象，山西省細化了“六類監(jiān)察對象”中一些特殊群體的認定標準，將《刑法》第163條至169條中原由公安機關(guān)管轄的國有企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務侵占等罪名，調(diào)整為監(jiān)委管轄。

另外，雖然六類對象中規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以監(jiān)察基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員，填補了以前的監(jiān)督空白——農(nóng)村非黨員村干部，但具體如何給予政務處分，仍是個難題。

山西省朔州市平魯區(qū)是山西探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察的試點縣（區(qū)）之一，平魯區(qū)紀委書記、監(jiān)委主任陳永杰此前在接受媒體采訪時曾建議，可以比照《公務員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員暫行規(guī)定》，對其進行警告、記過或記大過等輕處分。

在另一試點地區(qū)臨汾市安澤縣，縣紀委書記、監(jiān)委主任晉紅峰則認為，對沒有檔案的非黨員村干部而言，記過沒有意義�？梢员日諏h員、公務員的處分，違紀輕微的，對其進行批評教育，嚴重一些的，就降低報酬，再嚴重的情況，不允許在下次換屆中提名，最嚴重則直接要求辭職。

在浙江義烏的一起案例中，首次對非黨員農(nóng)村主職干部實施政務立案。

2017年7月，義烏市監(jiān)委查實福田街道某村兩名主職干部存在妨害社會管理秩序錯誤和違反群眾紀律等問題，但該村村委會主任駱某為非黨員，對其如何處理較難把握。義烏市紀委書記、監(jiān)委主任樓國康建議，在監(jiān)察體制改革的背景下，應大膽探索，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，對駱某進行政務立案調(diào)查。

最終，在上級紀委、監(jiān)委同意支持下，義烏市紀委、監(jiān)委在政務立案后，對駱某進行了組織處理和扣發(fā)薪酬，具體處理意見為：給予駱某誡勉談話和通報批評，并且其年度考核定為不合格等次，扣除其本年度年終報酬。

實現(xiàn)三權(quán)制衡

權(quán)力的擴大，需要有效的監(jiān)督和制約。

為了防止“燈下黑”，三試點省市監(jiān)察委員會重整原紀委職能部門，進一步深化探索內(nèi)控機制，逐漸形成“案管、監(jiān)督、審查、審理”相互分離又相互制約的機制。

問題線索由信訪部門統(tǒng)一受理、案管集中管理，動態(tài)更新、全程監(jiān)控。執(zhí)紀監(jiān)督部門負責所聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，不負責具體案件查辦。執(zhí)紀審查（調(diào)查）部門負責對違紀違法行為立案審查，一案一指定，一次一授權(quán)。案件審理部門負責審核把關(guān)，對事實不清、證據(jù)不足的，退回審查部門補充證據(jù)或重新調(diào)查。

三省市信訪、案管、執(zhí)紀監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理部門均由不同監(jiān)委領(lǐng)導分管，做到監(jiān)查分開、查審分離。

以山西為例，山西省監(jiān)察委內(nèi)設(shè)一個案件監(jiān)督管理室，八個執(zhí)紀監(jiān)督室，三個執(zhí)紀審查（調(diào)查）室和一個案件審理室。

據(jù)山西省紀委監(jiān)委案管室副主任賀志剛介紹，案管室在收到來自信訪室、巡視機構(gòu)、審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的問題線索后，依據(jù)干部管理權(quán)限和各執(zhí)紀監(jiān)督室對口的聯(lián)系地區(qū)和部門，將線索全部分流至相關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督室。

據(jù)牛小明介紹，執(zhí)紀監(jiān)督室收到線索后，要逐件編號登記、建立管理臺賬、全程登記備查。隨后召開內(nèi)部研判會議，根據(jù)線索的嚴重程度，結(jié)合其所涉及的地區(qū)、單位情況，進行綜合分析，按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)四類方式提出處置意見。

凡可能涉及黨政紀重處分，或涉嫌職務違法、犯罪的線索，一律被歸為初核一類。

除當事人病重、死亡或年齡較大等特殊情況，其他線索則一般被歸入談話函詢。

在具體分類過程中，執(zhí)紀監(jiān)督室會綜合考慮時間節(jié)點和問題的嚴重程度，以及當事人是否在職等，做出處置意見。隨后提交省紀委監(jiān)委執(zhí)紀監(jiān)督專題會議進行研究。

專題會形成會議紀要，明確線索分類處置意見。其中，被歸入初步核實一類的線索，會直接移交給執(zhí)紀審查室進一步調(diào)查。

山西省監(jiān)察委第三執(zhí)紀審查室副主任劉孝林告訴《中國新聞周刊》，執(zhí)紀審查室收到初核件后，成立初核組，制定初核方案。對每個初核件，山西省監(jiān)察委都會專門指派一名委領(lǐng)導進行分管。

初核階段主要搜集一些外圍信息，包括個人基本信息、相關(guān)的書證和物證等。在此基礎(chǔ)上初步判斷，如果確實涉嫌違紀違法犯罪，在初核結(jié)束后提出立案申請。

申請由省委領(lǐng)導批準后，在初核組基礎(chǔ)上，選派具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人士組成調(diào)查組，一案一指定，一次一授權(quán)。

調(diào)查組制定審查報告，提交至省紀委監(jiān)委執(zhí)紀審查專題會。集體討論確定調(diào)查的方向、手段，包括具體需要采取的措施，談話方案，外部調(diào)查方案、安全方案和防逃方案等。

形成共識后的方案報省委領(lǐng)導審批。隨后，執(zhí)紀審查室嚴格按照報批的方案開展調(diào)查。調(diào)查終結(jié)后，將最終的調(diào)查結(jié)果，以及全部案卷和證據(jù)材料移交至案件審理室進行審核把關(guān)。

山西省紀委監(jiān)委案件審理室主任楊宏對《中國新聞周刊》指出，案件審理室作為最后一道關(guān)口，主要針對案件事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、定性是否準確進行審核，并據(jù)此提出適當?shù)牧考o或是否移送審查起訴的意見；要做到法律和紀律面前人人平等，使每一起案件都能經(jīng)得起歷史的檢驗。故此，對每一起案件的審理，尤其是對證據(jù)的審查、判斷是審理工作的重中之重。

案件經(jīng)審理后，案件審理室要出具兩個報告，一個是審理報告，針對被審查（調(diào)查）人涉嫌違紀違法事實，提出黨紀政務處分意見；一個是審核報告，針對被審查（調(diào)查）人涉嫌職務犯罪，提出罪與非罪、此罪與彼罪以及是否移送審查起訴的處理意見。兩個報告交由省紀委監(jiān)委會會議討論，并報同級黨委批準之后，由省紀委監(jiān)委下達黨紀政務處分決定，涉嫌職務犯罪的由省監(jiān)委移送檢察機關(guān)審查起訴。

另外，如果審理室認為案件事實不清，證據(jù)不充足，或定性有重大分歧時，會提請召開案件審理協(xié)調(diào)會。

會上，大家根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)和事實進行充分論證，調(diào)查組會對審理室提出的問題逐一進行解釋說明。

在決策方面，山西已經(jīng)形成了完整的“三會”集體決策制度：處置問題線索，必須經(jīng)過執(zhí)紀監(jiān)督專題會議；確定審查調(diào)查方案、采取審查調(diào)查措施，必須經(jīng)過審查調(diào)查專題會議；審理意見與案件審查調(diào)查組意見不一致時，必須經(jīng)過案件審理協(xié)調(diào)會議。

北京和浙江的探索與山西類似。

三試點省市通過在內(nèi)部不同機構(gòu)之間進行明確的權(quán)責劃分，建立集體決策制度，并設(shè)置嚴格的審批程序，建立起了一整套內(nèi)控機制。在監(jiān)察委內(nèi)部，實現(xiàn)了調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)三權(quán)之間的相互制衡。

審理室相當于監(jiān)察委內(nèi)部的法院；執(zhí)紀審查室相當于公安機關(guān)；而案管室則類似檢察院，通過文書和備案制，對線索流轉(zhuǎn)和處置進行全過程監(jiān)督，履行監(jiān)督權(quán)。

在全國范圍內(nèi)，對于區(qū)縣一級監(jiān)察委，由于辦案力量不足，不分設(shè)執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門。所有線索一律轉(zhuǎn)入各紀檢監(jiān)察室，“一查到底”。

市地級以上監(jiān)察委分設(shè)執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門，實現(xiàn)“前臺”和“后臺”分離。

更加強調(diào)監(jiān)督

楊宏指出，監(jiān)察委在內(nèi)部實現(xiàn)“前后臺”分離，不僅是為了使執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查（調(diào)查）部門可以相互制衡，更深層的意義在于強化監(jiān)察委的監(jiān)督職能，抓早抓小。“這是我們紀檢監(jiān)察機關(guān)在深化改革過程中的長遠目標。”

據(jù)牛小明介紹，在監(jiān)察體制改革后，執(zhí)紀監(jiān)督室的職能經(jīng)過不斷探索，更單一、更精準，力量使用也更加集中，不再如改革之初承擔部分的初核職能。

談話函詢和日常監(jiān)督，成為山西省執(zhí)紀監(jiān)督部門的兩項主業(yè)。

楊宏表示，通過日常監(jiān)督，從源頭抓起，使大量可能的違紀違法行為在萌芽狀態(tài)就被“打掉”�！耙虼耍绻O(jiān)督工作做好了，自然減輕審查部門的壓力。所以相對而言，監(jiān)督更加核心和關(guān)鍵�！�

這也與中央的改革精神相契合。

中央明確要求，試點地區(qū)紀委監(jiān)委要在力量配備上向監(jiān)督執(zhí)紀一線傾斜。從現(xiàn)有三省市的機構(gòu)設(shè)置來看，雖在具體的數(shù)量上有所差異，但從總體上看，執(zhí)紀監(jiān)督部門的編制數(shù)一定多于執(zhí)紀審查部門。

北京市監(jiān)委設(shè)有8個執(zhí)紀監(jiān)督室和8個執(zhí)紀審查室；浙江省監(jiān)委設(shè)有7個執(zhí)紀監(jiān)督室和6個執(zhí)紀審查室；山西省設(shè)有8個執(zhí)紀監(jiān)督室和3個執(zhí)紀審查室，編制分別為66個和54個，一線部門編制占機關(guān)總編制的77％。

據(jù)牛小明介紹，在日常監(jiān)督方面，執(zhí)紀監(jiān)督部門主要負責了解和掌握聯(lián)系地區(qū)、單位“樹木”和“森林”的情況以及政治生態(tài)情況，重點是對所聯(lián)系地區(qū)、單位黨委（黨組）和省管干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、憲法法律，貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等情況進行監(jiān)督檢查，重在發(fā)現(xiàn)問題。

為了實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、常態(tài)化，三省市根據(jù)本地實際和工作需要，均采取各種方式使日常監(jiān)督在橫向上拓展，在縱向上延伸。

首先，三省市統(tǒng)一將派駐紀檢組更名為“派駐紀檢監(jiān)察組”，授予部分監(jiān)察職能，實現(xiàn)監(jiān)察職能的橫向延伸。

改革后，北京市、山西省、浙江省的派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)，分別為40個、35個、35個。

在派駐機構(gòu)改革中，北京市采取單獨和綜合的方式，規(guī)范派駐機構(gòu)設(shè)置形式。在40家派駐機構(gòu)中，單獨派駐紀檢組為13家，綜合派駐紀檢組為27家，加大了綜合派駐力度。截至目前，北京市16個區(qū)都實現(xiàn)了對區(qū)級黨和國家機關(guān)派駐監(jiān)督的全覆蓋。

北京市監(jiān)委還規(guī)范了派駐機構(gòu)執(zhí)紀審查工作流程，明確市監(jiān)委與派駐機構(gòu)的關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。駐在部門領(lǐng)導班子履行黨風廉政建設(shè)主體責任，派駐機構(gòu)履行監(jiān)督責任，切實發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢。

另外，北京市還建立派駐監(jiān)察專員制度，對城市副中心建設(shè)等重大項目派駐了監(jiān)察專員，加強重大項目和重大活動的監(jiān)督，使監(jiān)察延伸覆蓋到各行業(yè)、各部門。

山西省正在研究探索對高等院校、國有企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)紀檢組織有限授權(quán)的辦法，盤活監(jiān)督資源，實現(xiàn)精準監(jiān)察。

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》二審稿新增條目，明確各級監(jiān)察委可以向國有企業(yè)派駐或派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員。

二審稿的這一修改，為山西省的探索提供了部分的法律依據(jù)，一定程度上破解了他們的監(jiān)督困境。

在加強協(xié)作方面，浙江的探索更加深入。

浙江省監(jiān)察委在不改變派駐機構(gòu)組織架構(gòu)的前提下，對派駐機構(gòu)人員力量進行統(tǒng)籌使用。

負責執(zhí)紀監(jiān)督的紀檢監(jiān)察室在線索較多、力量不足時，可以把聯(lián)系的派駐機構(gòu)打通，統(tǒng)一調(diào)配力量；而當派駐機構(gòu)遇到系統(tǒng)性問題，監(jiān)督力量不足時，也可向紀檢監(jiān)察室提出申請，由紀檢監(jiān)察室統(tǒng)籌其他派駐機構(gòu)的力量予以支持。

牛小明將監(jiān)委派出機構(gòu)和監(jiān)察專員形象地比喻為“探照燈”和“探頭”，主要作用在于發(fā)現(xiàn)問題和擴大線索來源。

“這些探頭都是監(jiān)委日常監(jiān)督的觸角，現(xiàn)在，這個觸角延伸了�！�

在縱向上，這個觸角一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。

為了探索監(jiān)察職能向基層延伸的有效方式，北京市監(jiān)察委推動各區(qū)監(jiān)察委員會向街道派出監(jiān)察組、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委（紀工委）合署辦公。目前，北京所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均已實現(xiàn)監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三到位”，并探索向村（社區(qū)）派出監(jiān)察專員。

自2017年9月開始，山西省首先在朔州市平魯區(qū)和臨汾市安澤縣開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察試點，通過縣級監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于公務員的專職紀檢干部監(jiān)察員的身份、職責和權(quán)限。

平魯區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察對象共2231人，其中農(nóng)村干部1749人。安澤縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察對象共1640人，其中農(nóng)村干部838人。

據(jù)了解，安澤縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立兩名監(jiān)察員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員在縣監(jiān)察委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導下開展工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公職人員依法履職、廉潔從政從業(yè)等情況，進行監(jiān)督檢查；開展或參與對涉嫌一般職務違法行為的調(diào)查。涉嫌職務犯罪的案件則由縣監(jiān)察委員會統(tǒng)一辦理。

在最基層的村一級，主要選取“資格老、威信高、敢于較真的農(nóng)村老黨員”作為監(jiān)督信息員，重點圍繞村務公開、惠農(nóng)惠民政策落實、扶貧救災款物發(fā)放、村干部廉潔自律等進行監(jiān)督。每個行政村選聘1名，由村“兩委”班子推薦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委審核，縣紀委監(jiān)委進行備案。如果發(fā)現(xiàn)有“苗頭性”問題，要及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員匯報，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

北京市和浙江省的情況與之類似。僅2017上半年，北京市監(jiān)察委就運用“四種形態(tài)”處理4601人次。“第一種”和“第二種”共占比90.9％。浙江省2017全年的數(shù)據(jù)顯示，前兩種形態(tài)處理人次占到85.4％。

由此可見，三省市通過實踐前兩種形態(tài)“抓早抓小”，讓“紅臉出汗”成為常態(tài)。

“早提醒”的前提是“早發(fā)現(xiàn)”。為此，試點地區(qū)把管和治更多體現(xiàn)在日常。在十九屆中央紀委二次全會上，北京市監(jiān)察委主任張碩輔說，把監(jiān)察職能延伸到社區(qū)、村，覆蓋到“最后一公里”。

留置適用的考量

2017年4月7日，來自北京市通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)財政所的李華，成為北京市首例被使用留置措施的監(jiān)察對象。

經(jīng)查，他在工作期間利用自己負責管理通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)人民政府銀行賬戶的職務便利，先后5次從該賬戶向其個人賬戶轉(zhuǎn)款共計人民幣761萬元，用于個人股票交易活動。

留置取代“兩規(guī)”，作為全國人大常委會授予試點地區(qū)監(jiān)察機關(guān)的12項調(diào)查措施之一，成為各地探索的關(guān)鍵。

據(jù)北京市通州區(qū)監(jiān)委第三紀檢監(jiān)察室主任陳釗介紹，李華案中，由于涉案金額達761萬元，案情比較重大，且他比較年輕，思想負擔較重，在調(diào)查期間可能出現(xiàn)逃跑、自傷、自殘等情況。

基于以上考慮，北京市通州區(qū)監(jiān)察委決定對其采取留置措施�！案灸康倪€是為了案件進一步深入調(diào)查，同時保證李華在調(diào)查中不出現(xiàn)其他的問題�！�

據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，留置的適用對象是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的被調(diào)查人。

當監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：一、涉及案情重大、復雜的；二、可能逃跑、自殺的；三、可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；四、可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

北京市監(jiān)委案件監(jiān)督管理室主任劉永強還補充指出，被調(diào)查人的身體條件也會列入考量�！氨仨毶眢w健康，留置前都要體檢�！�

另外，在留置對象上，北京市正在嘗試對共犯和行賄性質(zhì)“雙非”（非中共黨員、非國家工作人員）執(zhí)行留置。

例如，房山區(qū)監(jiān)委在對于某涉嫌貪污、受賄案的調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，于某之子雖與其涉嫌共同貪污，但屬“雙非”人員，為了防止他逃匿、串供和銷證，房山區(qū)監(jiān)委遂立即對其子開展立案調(diào)查，并采取了留置措施。

由于留置會限制人身自由，三省市均遵循“慎用、少用”原則，設(shè)計了嚴格的報批程序。

北京市專門制定《調(diào)查措施使用規(guī)范》，規(guī)定采取留置措施，需報同級黨委主要負責人和上一級監(jiān)委的批準。對局級或相當于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報市委主要領(lǐng)導批準。區(qū)級紀檢監(jiān)察機關(guān)對處級或相當于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，需要報區(qū)委主要領(lǐng)導批準。

浙江省規(guī)定，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導人員集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)委批準。涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批。凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察機關(guān)都需報省級監(jiān)察機關(guān)備案，而省監(jiān)委則需報中央紀委備案。

山西省監(jiān)察委確需采取留置措施的，必須嚴格按照《山西省紀委監(jiān)委機關(guān)審查措施使用規(guī)范》規(guī)定的審批權(quán)限和程序辦理，并由案件監(jiān)督管理室報中央紀委備案。

對于留置場所，目前的試點地區(qū)主要有三種選擇：公安機關(guān)看守所改造的監(jiān)察留置專區(qū)，紀檢監(jiān)察機關(guān)原“兩規(guī)”點，或者兩者兼用。

比如浙江實行“兩條腿”走路，將省、市紀委原“兩規(guī)點”和公安機關(guān)看守所辟出的留置專區(qū)作為留置場所；山西的留置全部在黨紀教育基地實施。

為了保障留置場所的安全，使留置人的合法權(quán)益得到保護，浙江規(guī)定由公安機關(guān)具體管理留置場所，與使用留置場所的監(jiān)察委做到相互協(xié)調(diào)、制約。

山西省采取執(zhí)紀審查部門、案管部門共同負責的模式。審查組指定專人擔任留置場所的安全員，執(zhí)紀審查室主要負責人和審查組組長是第一責任人，案管室派員駐進留置場所，負監(jiān)督責任。

2017年5月5日，李華被通州區(qū)檢察院執(zhí)行逮捕。從采取留置措施到解除，用了28天。

據(jù)監(jiān)察法草案，留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。

與沒有明確期限的“兩規(guī)”相比，有具體上限的留置更加規(guī)范。在接受《中國新聞周刊》采訪時，有的業(yè)內(nèi)人士還提出了一些建議。

劉孝林建議，對于一些案情簡單、涉及金額較少，但被調(diào)查人仍有可能串供、自殺或逃跑的情況，也應考慮采取留置措施。實踐中，此類案件需要的時間過短，有時兩三天就能調(diào)查完結(jié)。

山西省在改革中明確強調(diào)，要“慎用、少用、短用”留置措施。

留置期滿前，為了實現(xiàn)與司法程序的無縫銜接，三省市均建立了檢察機關(guān)提前介入的機制。

以浙江為例，在案卷移送前15天，案管室會通知檢察院的審查起訴部門提前介入溝通，一是提前熟悉案情，二是以審判證據(jù)要求為標準，為監(jiān)委提出建議，如證據(jù)是否全面充分，基本事實是否清楚，有沒有薄弱環(huán)節(jié)需要補充等。

浙江規(guī)定，檢察院在接收案件后3日內(nèi)，審查決定是否采取司法強制措施，把與案件有關(guān)的重大問題解決在受理前，由省檢察院公訴部門負責辦理省監(jiān)委移送的案件。

在山西，檢察機關(guān)會提前10天熟悉案情。由各級檢察機關(guān)案管中心統(tǒng)一受理監(jiān)察委移送的案卷，進行分流。偵監(jiān)部門審查決定是否采取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。

北京市各級檢察院則專門成立“職務犯罪檢察部”，負責與監(jiān)察委的銜接工作。

據(jù)監(jiān)察法草案，檢察院經(jīng)審查后認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。

目前，由于提前介入機制的存在，退補的情況非常少。

據(jù)最新統(tǒng)計，2017年1月至8月，3�。ㄊ校z察機關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，僅2件3人退回監(jiān)委補充調(diào)查，達到審查起訴標準后再次移送。檢察機關(guān)辦理監(jiān)察機關(guān)移送案件審查批捕、審查起訴平均用時2.7天、22.4天，遠少于法律規(guī)定的14天、45天。

截至2017年12月，北京市區(qū)兩級監(jiān)委共留置61人，移送司法機關(guān)39人。留置平均用時58.5天，較2016年“兩規(guī)”縮短20.2天。

浙江省共留置160人，70％以上已經(jīng)移送司法機關(guān)。