羅田：同在大別山政策卻“大別”？

美麗天堂寨 · 發(fā)表于 2019-8-12 08:56:24

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2005年，湖北省羅田縣天堂寨景區(qū)索道投入使用，但直到2016年，項目負責人王輝才發(fā)現(xiàn)自己一直在“違法”運營。

“我們計劃再建一條，等到去申報環(huán)評時，被告知索道有一部分建在自然保護區(qū)的核心區(qū)�！蓖踺x無奈地說，“建索道時誰會想到，日后會劃入自然保護區(qū)?”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在自然保護區(qū)內(nèi)，除了旅游設(shè)施，還有部分通勤道路、村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)等由于歷史遺留問題而導致發(fā)展受限。

景區(qū)索道被“卡脖子”

湖北大別山自然保護區(qū)位于黃岡市羅田、英山兩縣北部，北接安徽省金寨縣。2003年成立市級保護區(qū)，6年后晉升為省級保護區(qū)，2014年又晉升為國家級保護區(qū)。

根據(jù)2017年版《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，自然保護區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。除實驗區(qū)可進行參觀考察、旅游等活動外，核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴格限制人類活動，是理論上的“無人區(qū)”。

由于意外身陷核心區(qū)，在“綠盾2018”專項行動中，羅田天堂寨景區(qū)索道被重點巡查。管理部門出具的停運通知書，早已送達王輝手中。

“如果索道所處的位置不能從核心區(qū)調(diào)整出來，處境會愈加尷尬。”王輝說。

作為羅田發(fā)展旅游的重要依仗，天堂寨景區(qū)索道于2003年開工建設(shè)。全長1380米，高差400米，被稱為“鄂東第一索道”。

除了修建索道，王輝所在的公司還參與景區(qū)道路建設(shè)。交通條件的改善，降低了天堂寨的攀登難度，游客平均游覽時間從8小時縮減至4小時。

1998年至2005年，方華國一直擔任羅田縣旅游局局長。在此期間，羅田生態(tài)旅游發(fā)展迅速。如今已是黃岡市旅發(fā)委副調(diào)研員的方華國認為，對比其他旅游設(shè)施，索道對環(huán)境的破壞較小，卻能最大限度地實現(xiàn)景觀價值。

“生態(tài)經(jīng)濟領(lǐng)域有一個基本公式，即一片森林中，木材價值只占5%，生態(tài)價值和景觀價值占95%�！彼f。

截至2018年，“七山二水一分田”的羅田縣，以天堂寨景區(qū)為龍頭的全域旅游收入達到50億元，農(nóng)家樂數(shù)量超過2000家，背后直接維系著2000多個家庭的生計。

登山愛好者從景區(qū)入口出發(fā)，大約7小時可以登頂海拔1729米的大別山主峰。主峰之上，可以領(lǐng)略“北望中原，南眺荊楚”的氣勢。

大別山滋養(yǎng)羅田、英山和金寨共兩省三縣。從英山大別山南武當旅游區(qū)和金寨縣天堂寨風景區(qū)，也皆有索道通往大別山主峰。讓王輝等人郁悶的是，鄰居都在穩(wěn)穩(wěn)當當?shù)剡\營索道，唯獨自己被“卡脖子”。

2014年，英山縣在遞交自然保護區(qū)晉升資料時，索道位置被調(diào)成在開發(fā)限制較少的實驗區(qū)。

金寨天堂寨景區(qū)所在的安徽天馬國家級自然保護區(qū)，成立于1998年。保護區(qū)管理局副局長蒲發(fā)光證實，1997年申報規(guī)劃資料時，考慮到旅游開發(fā)的既成事實，將游步道和索道兩側(cè)10米到15米之間的范圍劃成了實驗區(qū)。

“在保護區(qū)功能區(qū)劃圖上，核心區(qū)中間有一些細細的線圈。手指粗一點的人，肯定畫不出來�！逼寻l(fā)光笑著說，“如果沒有當年的未雨綢繆，現(xiàn)在也夠嗆。”

反觀羅田，自然保護區(qū)數(shù)次升格，但沒有一次注意這個細節(jié)。

天堂寨所在區(qū)域，既是自然保護區(qū)，也是森林公園和地質(zhì)公園。這些不同類型的自然保護地，此前一直隸屬不同部門管轄。

“當年做規(guī)劃時，一些部門各自為政，沒有意識到日后環(huán)保執(zhí)法會這么嚴格�！狈饺A國坦言，自己干了旅游這么多年，類似羅田這樣被既成事實“卡脖子”的情況并不鮮見。

村莊“陷”核心區(qū)基層干部“犯難”

從湖北大別山國家級自然保護區(qū)羅田一側(cè)，翻過一道山脊線，就進入安徽天馬國家級自然保護區(qū)，兩者共同守護著華東地區(qū)最后一片原始森林。這道數(shù)公里長的山脊線，既是兩省的分界線，又是江淮的分水嶺。

總面積2.8萬公頃的天馬自然保護區(qū)，原住民超過1.6萬人，其中2000多人分散居住在核心區(qū)和緩沖區(qū)。實際上，就連金寨縣天堂寨鎮(zhèn)政府辦公大樓都在保護區(qū)之內(nèi)。

既要保護環(huán)境，也要脫貧攻堅。安徽大別山地區(qū)近年來加大了生態(tài)移民力度。從2016到2018年，僅天堂寨鎮(zhèn)就拆除老房子1800多戶，新增土地面積2000多畝。

“農(nóng)民從核心區(qū)和緩沖區(qū)搬出來，鎮(zhèn)上居住點面積就要擴大。但遙測衛(wèi)星從空中一掃，我們就得寫說明�！逼寻l(fā)光已經(jīng)數(shù)次建議上級部門到實地了解情況。

陳諾曾是金寨縣花石鄉(xiāng)一名掛職干部，這個鄉(xiāng)也有部分村莊劃入核心區(qū)。

花石鄉(xiāng)馬宗嶺林場在劃入保護區(qū)之前已經(jīng)修建了一條水泥步道，環(huán)保督查下來之后，認為水泥步道破壞自然景觀，要求拆除改建木質(zhì)步道。

“核心區(qū)是碰不得的高壓線，又是脫貧攻堅的重點區(qū)，如何帶著‘鐐銬跳舞’，考驗基層干部的智慧�！标愔Z頗為感慨地說。

生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，導致野豬數(shù)量猛增，花石鄉(xiāng)千坪村一度成為“人豬大戰(zhàn)”的前沿陣地。

野豬嘴很刁，專挑好的吃，經(jīng)濟作物天麻、西洋參是他們的最愛。但野豬又是國家二級保護動物，農(nóng)民不能打，也打不過。當?shù)貎蓚€狩獵隊的力量也是“杯水車薪”。

為了驅(qū)趕野豬，村民吳永田在自家地里扎起了戴假發(fā)的稻草人，還安裝高音喇叭循環(huán)播放狗叫聲。

羅田縣也有13個整建制村劃入到自然保護區(qū)，甚至部分農(nóng)房被分成兩半。保護區(qū)里面的原住民手握林權(quán)證卻不能砍伐，形成新的矛盾。

當?shù)丨h(huán)保局一位干部算了一筆賬：按照每畝10元到15元的生態(tài)補償標準，羅田全縣每年獲得的錢數(shù)不足一個億，很難調(diào)動原住民的積極性。

北京林業(yè)大學自然保護區(qū)學院教授徐基良參與的一項調(diào)查顯示，在現(xiàn)有474個國家級保護區(qū)中，居住人口374萬，其中核心區(qū)內(nèi)住著30萬人。

“大家都知道自然保護區(qū)要按照生態(tài)系統(tǒng)，按照山系水系來劃分，羅田金寨這樣按行政區(qū)域劃分并不科學。此外，把整建制村莊劃入保護區(qū)也存在很多問題�！毙旎颊f。他認為，應該用歷史的眼光看待歷史遺留問題。

羅田縣委書記汪柏坤此前長期在林業(yè)部門工作。據(jù)他回憶，當年申報自然保護區(qū)時，不同部門有不同訴求。有些想爭取項目資金，有些想給基層干部爭取一些晉升通道，“無論何種目的，如果沒有劃入自然保護區(qū)加以保護，很難想象羅田天堂寨現(xiàn)在的樣子。”

隨著環(huán)保理念和技術(shù)的提升，他認為應該本著實事求是的態(tài)度，區(qū)別不同保護類型的自然保護區(qū)，采用不同的保護方式。

汪柏坤建議，在總面積不變，保護強度不變的前提下，適當調(diào)整部分核心區(qū)位置，讓地方發(fā)展更有動力。

新出臺指導意見或加速“破局”

晉升“國字號”8年后，安徽天馬國家級自然保護區(qū)才首次啟動總體規(guī)劃修編。其中一項便是將天堂寨鎮(zhèn)政府周邊70多公頃面積調(diào)出保護區(qū)，以更好適應地方發(fā)展。但到目前為止，蒲發(fā)光尚未看到批復文件。

今年是湖北大別山晉升國家級自然保護區(qū)的第五年。按照國務院2013年印發(fā)的《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，“自批準建立或調(diào)整國家級自然保護區(qū)之日起，原則上五年內(nèi)不得進行調(diào)整”，今年剛好到了允許申請調(diào)整的年份。

據(jù)湖北大別山國家級自然保護區(qū)羅田管理局副局長方陽透露，目前正在加緊調(diào)研，希望借此解決一些歷史遺留問題。

蒲發(fā)光方陽等管理人員認為，科學合理地進行功能區(qū)調(diào)整，是解決目前諸多矛盾的關(guān)鍵。但由于此事涉及部門較多，管控較為嚴格，解局需要頂層設(shè)計。

6月26日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

這份指導意見，為做好國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等自然保護地的管理工作，提供了新的政策供給。

指導意見發(fā)布當天，蒲發(fā)光就打印出整份文件。他在電話里頗為欣喜地說：“我認真讀了兩遍，保護區(qū)存在的問題基本點到了，有些問題還給出了解決路徑�！�

差不多時間，方華國通過微信發(fā)來兩個字——“有利”。

“指導意見提出，改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置，說的就是羅田金寨目前這種狀況�！狈饺A國說。

此次指導意見提出，“分類有序解決歷史遺留問題，保護價值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護地范圍”。

徐基良參與了指導意見出臺前的數(shù)次調(diào)研，更接近決策部門對自然保護區(qū)的認知。他認為應該明確開發(fā)和發(fā)展的界限，涉及民生的，尤其涉及扶貧攻堅的，政策尺度可以大一些，“在一次內(nèi)部討論中，甚至提到允許為核心區(qū)內(nèi)分散的居住點‘開天窗’�！�

無論是過往的條例規(guī)定，還是新出臺的指導意見，對于自然保護區(qū)的開發(fā)一直持謹慎態(tài)度。

徐基良分析說，自然保護區(qū)的旅游開發(fā)應該推行特許經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開，保護區(qū)管理局只監(jiān)督不經(jīng)營。

在采訪中，無論專家學者還是基層干部，都提出相同的擔憂，好政策關(guān)鍵在落實，而落實需要大環(huán)境的改善。

薄刀峰是羅田縣另一處4A級風景區(qū)，同樣位于湖北大別山國家級自然保護區(qū)。景區(qū)現(xiàn)有度假設(shè)施需要補蓋一個“生態(tài)專章”，才能更好地運營。

方陽就此舉例說：“這是一個正常的手續(xù)，但在眼下人人忌憚環(huán)保的大環(huán)境下，很多部門選擇擱置�！�

在調(diào)研中，徐基良也深切感受到，上級部門在檢查自然保護區(qū)時，習慣套用既有條例法規(guī)，各級地方則是一查就怕，反正多一事不如少一事，“其實有些問題可以通過實地調(diào)查說清楚的”。

來源：經(jīng)濟參考報